王绍光:党国体制为中国解决了治国能力问题

思想潮   王绍光   2014-11-02 09:57  

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王绍光,香港中文大学政治与公共行政系讲座教授,清华大学公共管理学院长江讲座教授,重庆大学兼职教授,著有《民主四讲》、《理性与疯狂:文化大革命中的群众》、《安邦之道:国家转型的目标与途径》、《国家制度建设:第二次转型》、《中国国家能力报告》(合著)、《挑战市场神话》、《分权的底限》等。

提要:中国共产党结束了鸦片战争以后一百多年国将不国的历史,解决了治国能力的问题,这是非常关键的。在中国今天有这个能力的时候,如果我们假设这个能力不重要也是错误的。世界上很多国家至今没有解决治国能力的问题。有了一个有效的政府,才能过渡到现代国家治理阶段。在这个阶段,一方面政府要放权,让其他力量参与国家管理;另一方面还要保持和巩固国家能力。两者结合才能真正做到政府该管的管好,不该管的不管,避免国家出现乱局;才能实现国家治理体系和治理能力现代化,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

本文摘自《经济导刊》2014年06期,原题为《国家治理与国家能力》,是《中国的治国理念与制度选择》一文的上篇。转载仅作观点交流使用。

200年治国的三个阶段及理念

过去二百年里,中国关于怎么治理国家走过了三个阶段。这三个阶段,我划分时段和通常方法不一样。第一个阶段从1800年到1956年,这个跨度包括了1949年建国;第二个阶段从1956年到1990年前后,这个跨度包括改革开放的前10年;第三个阶段从20世纪90年代至今。这三个阶段有三个关键词:第一个关键词英文叫governability(治国能力),就是能不能治国,有没有一个政治力量可以统治这片国土。1949年以前的一百五十年时间,这是第一个要解决的问题。第二个阶段的关键词叫government,就是政府管理,由政府全面管理国家,不让其他力量参与。这个阶段大概是新中国60年中的前30年,或者更长一些,直到1990年前后。第三个阶段的关键词叫governance(治理),就是我们现在经常讲的国家治理。

这三个词听起来有相同之处,我把它们概括一下,另外用一个福柯的词作为“帽子”,叫governmentality(治国理念),就是一个国家治国的理据。过去二百年中国最关键的治国理念是什么?什么是各个阶段治国的特点?这三个词——治国能力、政府管理和国家治理,就体现了三个阶段的治国理念,就是要解决什么问题、如何解决。

如果第一个阶段的问题不解决,后面两个阶段都不会出现。第一个阶段中国遇到的问题是,统治这个国家的中央政府不具备治国能力,也就是我们常说的,遭遇了内忧外患。内忧是从十八世纪末开始出现在各地的农民起义,外患从1840年的鸦片战争开始。这种内忧外患的情况在1852年咸丰登基后不久有个转折点,清政府第一次说,我的军队不行,得让湖南曾国藩自组湘军、李鸿章回安徽办团练来帮我镇压农民起义。清朝建立以来一直不准汉人指挥军队,但是到这时没辙了,可见危机有多严重。湘军淮军打了几年后咸丰皇帝自己洋兵被打跑了,去了热河。1860年英法联军打到了紫禁城,把圆明园也给烧了。这两件事——让汉军帮助打仗和英法联军打进紫禁城,是非常有象征意义的,说明清政府受到内外两方面的挑战,这个国家没法治了。

从那个时候一直到1956年,中国面临的最大问题就是治国,就是谁有能力、用一种什么方式把这个国家维系住。但是湘军淮军本身,包括后来的北洋军阀,实际上不是北京政府真正能够控制住的,结果形成了军阀割据的局面。再往后是以各省宣布独立为标志的辛亥革命,孙中山从美国回来了,他也治不了国,只能借助于袁世凯。袁世凯能不能治国?袁世凯从1912中华民国元年到1916年6月6日死去,其间有护国战争,有二次革命,每次又都是各省宣布独立于中央政府。袁世凯死后,天下大乱,军阀混战,还是一个国将不国的局面。

1928年南京政府成立,理论上宣布统一全国,但只能控制住一部分省份。南京政府在“黄金十年”真正能掌控的不过是长江中下游那几个省份。抗战开始后,日军入侵,国共都在打仗,还是没有一个政治势力能够治国。抗战结束后,国共和谈没谈成,不到一年时间,1946年又开始打内战,还是没人治国。从1800年到1949年前后这么长的时间,中国面对的首要问题,都是如何解决治国的问题。

1949年10月1日中华人民共和国成立,治国的问题看似解决。共产党在跟国民党和日本人打仗的时候,实际上有非常多的山头。这些山头一直到上世纪七八十年代才抹平。对这个问题,共产党领导人是很清楚的。从1948年初开始,党中央就意识到,全国胜利之日就快到了,共产党不仅要把敌人打败,而且要把自己统合起来。毛泽东当时有一篇非常重要的文章,叫《建立报告制度》,规定各大根据地和军队要定期向中央报告。之后的一系列文章都能看出中央要把共产党统合起来的努力,包括统一解放军的番号,统一解放区的货币、军票体制,等等,一直到1949年建国。

从1950年到1956年期间,中央政府做了大量工作,把军事统起来,把行政、经济统起来,包括统一财政,建立中国人民银行、发行人民币等。中央划分了东北、华北、西北、华东、中南、西南六大军政区,既是行政主管,又是军事主管,各个山头依然若隐若现。“高饶事件”以后,1955年2月国务院作出《关于全国军区重新划分的若干问题的决定》,将原来的六大军区改划为十二个大军区。中国真正统一的标志恐怕是十二大军区的成立。

党国体制解决了治国能力问题

从1949年建国到1956年建立起一个高度集中的制度,可以说是矫枉过正,而矫枉必须过正。“矫”的是前一百五十年的“枉”——那么长一段时间没有人能够治国,到1956年这个问题终于解决了。全国范围内,除了台湾还没解放,香港、澳门还没收回,不再有割据势力。中国一百五十年来第一次解决了治国能力的问题,这是历史性的。

今天的人不太在意这些事情,其实这是非常重要的一个问题。当时的政治家们,不管是孙中山、袁世凯,还是蒋介石,考虑的是同样的问题:国将不国了,中国怎么办?一开始他们有些人想得非常好、非常理想化,就是把西方模式搬过来,解决治国的问题。比如孙中山就说,也许我们采用美国联邦制,就可以把中国治好。甚至毛泽东年轻时也鼓吹,建立湖南共和国。但是他们后来都认识到,用西式联邦制的方法来解决中国的问题是行不通的,所以才会有1949年以后权力高度集中的制度。

现在有些人从理念出发,认为中国当初学的是苏联模式,太过了。其实这和苏联模式不相干,当时就是要解决中国的问题:能不能治国,有没有一个政府能够治理这个有着960万平方公里土地、6亿人口的大国。要治理这个大国,就得有一个权力高度集中的政府。而且从国民党时期就开始探索,把党和国家统一在一起;共产党后来建立的体制,就是一个党国体制。这个体制你认可也罢,不认可也罢,它确实解决了中国的第一个问题,就是治国能力。到1956年几乎没有人再怀疑,中国共产党建立的这套体制,可以治理这片国土。

所以,它是历史的产物。这个要说清楚,否则大家觉得是从苏联舶来的共产党的理念。它有观念的因素,但更重要的是历史的产物,是为了解决能不能治国的问题,才建立了这样一个党政合一、高度统一的体制。

1956年农业和工商业社会主义改造后,企业基本上都成为国有或集体的,不管是中央所属还是地方政府所属。所以,第二个阶段的关键词叫government(政府管理)。治国能力问题解决了,政府开始起关键作用,在国家经济、政治、文化生活中扮演最重要的角色。这也是我们常说的计划经济阶段。这个阶段,经济是政府管,文化是政府管,总之都是政府管。所有的产业都是国有制或集体制,集体所有的也要服从地方的计划经济,统一调配。

第二个阶段的好处在于,它把非常有限的资源集中起来。当时中国很穷,哪怕所有的人都节衣缩食,按最低标准生活,积累也还是很少。国家发展要打基础,需要大量的资源,不管是人力的、物力的,还是财力的。这个时候,靠市场来调节是没有可能的,基本靠政府来进行强制性的积累,把各种人力、物力、财力资源集中起来,集中力量办大事。

1956年到80年代中期,中国办了很多大事。比如,建立了一个基本完善的工业和交通体系,在农村进行了大规模的水利建设和农田基本建设。中国8万多个水库绝大多数是在这个时期修建的,农田基本建设绝大部分也是在这个时期完成的。

还有一件更重要的事,就是人力资源,健康和教育。新中国刚刚成立时,人的健康水平很低。1949年以前人均预期寿命只有35岁,婴儿死亡率非常高。只有10%左右的人识字。也是在前30年,中国的人力资本有了巨大改善。人均预期寿命从35岁提高到68岁。这是一个了不得的成就,印度今天也没到68岁。受教育水平也大幅度提高。初中、高中教育大面积普及,在册中学生的数量在1978年达到顶峰。大量的人掌握了一些最基本的技能,读书的技能、做事的技能,这是了不得的成就。

新中国前30年打下的基础相当雄厚。这个恰恰可以和很多发展中国家对比,尤其是和发展中大国对比。打基础是政府的事,政府集中力量办大事,用党政合一的方式动员各种资源,全力以赴提升中国的国力。当时出于军事的目的、政治的目的,当然也有经济的目的,都要举全国之力提升国力,国家要富,国家要强。

更早以前的思想家就讲富强。严复讲富强,孙中山、蒋介石、毛泽东都有这个梦想,再到邓小平。所以,这个阶段由政府全面管理国家,也不完全是理念的产物。不仅仅是共产主义理想,不仅仅是学了苏联,更重要的是,中国在这个阶段需要强大的政府力量把基础打好。没有这个基础,后30年的起飞基本是不可能的。

国家治理与国家能力

第三个阶段的关键词是governance(治理)。上世纪80年代新自由主义从西方蔓延到全世界,从撒切尔夫人到里根,到世界银行,都鼓吹政府要少管事,把权力下放给所谓的公民社会,下放给私营企业。这个理念从20世纪80年代中期开始在中国蔓延,到1996-1997年被广泛使用。意思是,不要什么事都政府管,也要让其他力量来管,这就叫“治理”。

中国的所有制结构发生大规模变化是在1997年邓小平去世后。邓小平去世前,公有经济——国有和集体,仍然占中国经济的大半江山。这时候开始国企改革,减员增效、下岗分流,用一系列方法使中国的经济结构发生巨大变化。政府不用全面管理经济、经营经济了,政府只需要规划。以前中国没有多少活跃的社团,这时候开始出现大量的社团,还有所谓的民间非营利性机构,如养老院。这种理念一直延续到今天。

这当中也有世界大势。这三个阶段中,中国在相当程度上与世界是同步的。不同的是,中国是在一个政治势力的主导下走过了这三个阶段。第一阶段中国共产党通过武装斗争,建立起一个统一的人民共和国,解决治国能力的问题。第二阶段用政府统管的方式,为建设一个富强的国家打基础。第三阶段用治理的方式,释放活力,快速发展。这种转折不能说非常平稳,但是在一个政治体系下,就是在中国共产党领导的体制下,完成得是不错的。

2012年夏天我去了一趟土耳其。土耳其1961年就加入了OECD,即所谓的富人俱乐部,目前人均GDP(按汇率计算)是中国的2倍。但是看宏观指标,中国和土耳其已经差不多,甚至更好,比如人均预期寿命,中国已经超过土耳其。土耳其7000万人口,中国将近14亿人口,是他们20倍。中国在这么短的时间里快速发展起来,他们现在人均GDP只是我们的2倍,其他很多地方不比我们强。这样来看中国的发展水平,不仅可以和印度等发展中大国比,和OECD中的低端国家都有得一比,这是值得骄傲的。

共产党解决了治国能力的问题,这是非常关键的。在中国今天有这个能力的时候,如果我们假设这个能力不重要,这是非常错误的。世界上很多国家至今没有解决治国能力的问题,解决不了这个问题就不能达到第二个阶段,因为如果没有一个政治力量能够治国,就更不可能有一个有效的政府来管理国家。有了一个有效的政府才能过渡到治理阶段,在这个前提下,国家管一些必须管的事之外,不必大包大揽一切事情。

现在强调国家治理体系和治理能力现代化,提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力,这是非常重要的。总结国际国内正反两方面经验,在20世纪80年代之后,一方面全世界都在讲,国家要少管,让其他力量来管,但是另一方面又出现了一个国家能力的问题。就是说,国家可以放权,但是放权必须有度;超过一定的度,就存在很大的危险,即国家基本能力被削弱。

中国也有这个情况。20世纪80年代中期走向治理阶段后,政府曾一度误认为,市场导向的改革意味着由个人和家庭承担各类风险(如失业、患病、养老等),从而漠视了自己在这方面的责任。有段时间政府放得太多,把医疗放给市场管,把教育也放给市场管。但后来发现这样做有很大的问题,原以为政府可以将这些社会责任放给其他力量来承担,其实是一种不切实际的假设,于是开始纠正。进入新世纪以后,这种状况发生改变。在短短十年的时间里,在最低生活保障、医疗保障、养老保障等方面,建立起一整套福利体系。这个巨大的进步,没有国家的参与是根本不可能的。

所以,谈国家治理问题,一方面政府要放权,让其他力量参与管理;另一方面还要保持和巩固国家能力。两者结合才能真正做到政府该管的管好,不该管的不管,避免国家出现乱局;才能实现国家治理体系和治理能力现代化,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

我从1991年就开始谈国家能力问题,这与当时全球流行的观念是相悖的。是因为当时我去了一趟俄罗斯,看到苏联和东欧国家虽然转型了,但是国家一塌糊涂,一片乱象。1993年我和胡鞍钢一起出版了《中国国家能力报告》,那时候没有多少人讲国家能力。曾经一度坚称“历史已经终结”的福山在2004年写了《国家构建》一书,也讲国家能力问题,其实就是我90年代初那些认识。

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责任编辑:翟帅 关键词: 党国 体制 治国

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