傅莹深度长文:频频挑衅中国,美国在南海意欲何为?

瞭望智库   2016-05-13 09:11  

中国全国人大外事委员会主任委员傅莹与中国南海研究院院长吴士存近日在《中国新闻周刊》和美国《国家利益》同步发表题为《南海局势及南沙群岛争议:历史回顾与现实思考》的联合署名文章。

该文梳理了南海局势演进过程中发生的许许多多或大或小的事件,展示出它们之间可能的关联,希望借此反映出问题延展的脉络,为关心南海问题的人们更好地了解和认识其实质提供参考,同时也希望能为避免误解的加深和局势的螺旋升级提供一个警醒。文章摘编如下:

近年南海问题渐成为关于中美关系的最重要话题,双方在外交和舆论场不断相互喊话,军事上也出现紧张气氛甚至摩擦。中美之间的竞争与对抗似乎正在通过南海问题展现出来,彼此都开始从战略层面评估对方意图。

最新的话题是“南海军事化”“航行自由宣示行动”,双方国内都出现“武力相向”的声音。而围绕南海问题的龃龉,进一步凸显了双方战略互信的缺失,对抗情绪也在两国社会上扩散。美国学者戴维•兰普顿用“中美关系日益接近一个‘临界点’”来表达担忧。由此可见,南海问题即便不是造成中美关系困境的主要原因,也是一个重要“催化剂”。

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当地时间5月10日,应美国斯坦福大学邀请,中国全国人大外事委员会主任委员、社会科学院全球战略智库首席专家傅莹在该校弗里曼·斯伯里格国际问题研究院发表题为《中美关系,重塑共识?》的演讲。 中新社记者 刘丹 摄

对于导致当前局势的原因,中美看法全然不同。在中国,人们普遍认为,正是由于美国推进“亚太再平衡”战略,在南海问题上拉偏架,甚至直接走向前台插手干预,使问题复杂化,让南海议题愈来愈热。而美国方面的声音则认为,中国“不遵守国际法”,在南海搞武力胁迫,意图排挤美国力量,用“切香肠”的渐进模式控制整个南海,让南海变成中国的内湖。

回顾历史不难发现,南海问题是中国与越南、菲律宾等部分东南亚国家间历史遗留的局部争议问题,其本源焦点是围绕南沙群岛及其附近海域的主权和权益之争。世界近代史乃至二战后发生的冷战,在许多亚非拉国家中埋下争端的隐患,但像南沙岛礁这种争议在世界上并不鲜见。

20世纪60年代末在南沙附近海域所蕴藏的大量石油被发现,加之联合国的《大陆架公约》《联合国海洋法公约》等涉及大陆架和专属经济区制度的陆续出台,岛礁争议被赋予了新的内涵,对于南海的关注焦点从岛礁之争进一步扩展到海域划界之争。

但南海问题在很长时间内一直是局部和可控的。一个很好的例证就是,从上世纪90年代开始,中国与东南亚国家的关系度过了“黄金二十年”,合作得到长足发展,经贸关系尤其令人瞩目。

自1991年至2010年底,中国与东盟国家贸易总额从不到80亿美元增长了约37倍,增至近3000亿美元。这期间中国的经济总量快速增长,而东南亚国家除了内部存在困难的个别国家,大部分国家的经济总量也都增长了5倍以上。

南海形势是从2009年、特别是从2012年后开始加剧紧张起来的。在和平与发展的时代大背景下,在东亚区域合作经历蓬勃发展之后,南海问题如何发展到了今天这一步?这个过程中都发生了什么?显然不是一件事或者一个原因导致事态的扩散和变化。那么,是什么事、什么行为导致了什么样的反应和结果?这些是非常值得回顾和审视的。

本文旨在梳理南海局势演进过程中发生的许许多多或大或小的事件,展示出它们之间可能的关联,希望借此反映出问题延展的脉络,为关心南海问题的人们更好地了解和认识其实质提供参考,同时也希望能为避免误解的加深和局势的螺旋升级提供一个警醒。

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1日本等国对南沙群岛的侵略和南海诸岛的战后安排

南海是西太平洋地区最大的陆缘海,北靠中国大陆和台湾岛,东接菲律宾群岛,南邻加里曼丹岛和苏门答腊岛,西接中南半岛和马来半岛,总面积约350万平方公里。

南海是连接两洋三洲的要冲,东北部经巴士海峡、巴林塘海峡等众多海峡和水道与太平洋相沟通,东南经民都洛海峡、巴拉巴克海峡与苏禄海相接,南面经卡里马塔海峡及加斯帕海峡与爪哇海相邻,西南经马六甲海峡与印度洋相通。

南海还蕴藏着丰富的渔业、油气等资源,对各沿海国经济的可持续发展有着举足轻重的作用。

中国在南海拥有西沙、南沙、中沙和东沙四大群岛,其中,南沙群岛在诸岛中居南,岛礁沙洲最多,散布最广,位于北纬3°40'至11°55',东经109°33'至117°50'之间。东南向西北延伸达1000公里,分布着大小230多个岛屿、沙洲与礁、滩。

当前引发关注的南沙群岛是中国最早发现和命名的,中国最早并持续对南沙群岛行使主权管辖。(注1)20世纪30年代以前,国际上对中国南沙群岛的主权状况没有争议,世界有不少地图和百科全书标明南沙群岛属于中国。

20世纪初,随着西方殖民者和帝国主义者加大对中国及东南亚地区的侵略,英国、德国、法国、日本等开始觊觎南沙群岛,但他们的企图无一例外都遭到中国晚清政府、民国政府以及民众的强烈反对,大部分侵略举动都以失败告终。二战爆发后,1939年日本为实施控制东南亚和澳大利亚的“南下战略”,侵占了中国南沙群岛部分岛礁。(注2)

1943年11月,中国、美国、英国三国首脑在《开罗宣言》中写明:“……三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所得或占领之一切岛屿,在使日本所窃取于中国之领土,例如满洲、台湾、澎湖列岛等,归还中华民国。”1945年7月26日发表的《波茨坦公告》第八条规定:“《开罗宣言》之条件必将实施,而且日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”

日本战败后,民国政府于1946年12月派舰巡视和收复了太平、中业等南沙群岛主要岛礁,接收了南沙全部岛礁并进驻南沙主岛太平岛。1947年,民国政府重新命名包括南沙群岛在内的南海诸岛全部岛礁沙滩名称共159个,并公布施行。

同时,民国政府对外公布中国南海疆域图,用11段线标注了中国在南海的领土主权和历史性水域范围。此后相当长时期内,美国官方对此未持异议,考虑到二战后美国在亚洲的重要影响和民国政府及后来的台湾当局与美国长期保持盟友关系,美国对这一切显然是知晓和认可的。

海峡两岸的分裂、冷战的爆发、全球两大阵营的对立,使得美国政府在南海岛礁归属问题上有了更多权宜的考虑。这首先体现在战后的对日和约安排上,旨在解决战后日本作为战败国的领土及国际地位问题的《旧金山对日和平条约》(以下简称“旧金山和约”)于1951年9月8日签署、1952年4月28日正式生效。

该和约声明“日本承认朝鲜半岛之独立、放弃台湾、澎湖、千岛群岛、库页岛、南沙群岛、西沙群岛等岛屿的主权”,其中第二章“领土”部分第2条第6款规定“日本放弃对南沙群岛与西沙群岛之所有权利、名誉与请求权”,但未言明南沙群岛等领土的归属。

中国是日本军国主义战争罪行的最大受害国和第二次世界大战的四大战胜国之一,中华人民共和国却未被邀请出席旧金山会议。对此,中国政府1951年8月15日发表《中华人民共和国中央人民政府外交部部长周恩来关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》,宣布包括南沙群岛在内的南海诸岛“向为中国领土”,反对“旧金山和约”虽然规定日本放弃对南海有关岛屿的一切权利却不提归还主权问题,重申有关岛屿在日本投降后“已为当时中国政府全部接收”,中华人民共和国在有关岛屿的主权“不受任何影响”。(注3)

美国为了推动日本与台湾当局缓和以更好地服务于其亚太战略,1952年主导日本和台湾签署了《日台条约》,其第二条延用“旧金山和约”模式规定,“兹承认依照公历一千九百五十一年在美利坚合众国金山市签订之对日和平条约……第二条,日本业已放弃对于台湾及澎湖群岛以及南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利名誉与要求。”其含义无疑是,当时仍然被美日两国承认的台湾当局代表中国接收了日本放弃的南海诸岛。

2冷战背景下的各方博弈

20世纪50年代中期,菲律宾和当时的南越开始在南沙搞一些动作。1956年菲律宾航海家克洛马宣布在南沙群岛海域航行过程中“发现”“许多岛屿”,并将它们定性为“自由地”,菲律宾政府遂据此认为这些岛屿属菲,企图抢占部分南沙岛礁。

而菲政府对台湾当局的南沙主权立场是知晓的,曾欲派官员赴台湾协商南沙岛礁归属问题。(注4)1962年起,南越陆续占领了南子岛、敦谦沙洲、鸿庥岛、景宏岛、南威岛、安波沙洲,遭到了海峡两岸的强烈反对和抗议。

更大规模的侵占浪潮发生在20世纪70、80年代。这与南沙附近海域油气资源的发现,以及《联合国海洋法公约》的谈判与签署有很大关系。20世纪60年代末,美国及联合国多个调查机构宣称,在南海大陆架上发现丰富油气资源;而200海里专属经济区则是《联合国海洋法公约》的最大制度创建之一。

在巨大资源前景的诱惑刺激下,越南、菲律宾、马来西亚纷纷伺机在南沙夺岛占礁。

当时的越南北方政权原本明确承认了中国对南海诸岛的主权,但南北统一大势确立后,北越随即改变了立场与政策,(注5)1975年先是以“解放”为名,占据了曾经被南越当局侵占的南沙群岛6个岛礁,后又陆续抢占了染青沙洲、万安滩等18个岛礁。1988年3月14日,越南还在赤瓜礁附近与中方爆发了海上冲突。

菲律宾陆续占据了费信岛、中业岛等8个南沙岛礁,马来西亚则侵占了弹丸礁、南海礁和光星仔礁。

这些国家都大幅调整了在南沙群岛等问题上的原有立场,以制订国内涉海法律、发表政治声明等方式,纷纷正式提出对南沙群岛的主权诉求,并且开始对南沙周边的海域提出权益要求。

此段时期,美国通过外交询问、申请测量、通报航行飞越计划等方式,显示了其承认中国对南沙群岛主权的立场,台湾当局还曾在南沙有关岛礁上接待过美国军事人员。

对于菲律宾、越南等国在南沙夺岛占礁的疯狂举动,美国长期未有明确态度,但曾多次向台湾当局咨询过对这些岛礁主权归属问题的意见。(注6)1957年至1961年2月间,美军驻菲律宾的空军人员在黄岩岛及南沙群岛区域实施海图测量及气象调查时,曾多次向台湾当局提出申请,也表明美国实际上认为中国拥有这些岛礁的主权。

而同期,美国出版的地图和书籍等,例如1961年版的《哥伦比亚利平科特世界地名辞典》、1963年版的《威尔德麦克各国百科全书》、1971年版的《世界各国区划百科全书》,也均确认中国对南海诸岛的主权。美国的政策困境是,虽然基于道义和国际法理应承认中国对这些岛礁的主权,但另一方面由于反共和推进亚太战略的考虑,美国又不情愿让中国大陆占有这些岛礁,更不愿因此损害与菲律宾等盟友的关系。

而中国长期以来只有太平岛在台湾当局占领之下,中国大陆在20世纪80年代末开始控制并驻守较小的六个岛礁,1994年在美济礁上建筑了渔船避风设施。

3通向《南海各方行为宣言》的曲折之路

20世纪90年代初,在冷战终结、亚太国家关系缓和、经济发展成为主基调的大背景下,中国与东南亚国家和东盟的关系发展步入快车道。1990年中国与新加坡建交、同印度尼西亚复交,1992年中国成为东盟的磋商伙伴。

在开创和维护周边稳定政策的驱动下,中国对东盟确立了增信释疑和全面开展合作的政策。这期间围绕南沙群岛存在的争议是中国与东南亚国家讨论最多的问题之一。

中国一向坚持对南沙群岛拥有无可争辩的主权,但是,考虑到维护与东南亚国家关系稳定的现实需要,中方沿用了对东海钓鱼岛争端采取的方针,一方面坚持主权立场,另一方面向东盟国家提出“搁置争议、共同开发”的主张,(注7)避免争议干扰周边稳定与合作的大局。

1994年中国与越南双边关系实现正常化。1995年,随着越南、缅甸、老挝、柬埔寨正式加入东盟,东盟扩大为10国。1996年,中国成为东盟全面对话伙伴国。在随后的亚太金融危机中,中国负责任的态度赢得了东盟国家的广泛赞誉,双方关系迅速走近。1997年在马来西亚吉隆坡举行首次中国—东盟领导人非正式会议,双方确立建设“面向21世纪的睦邻互信伙伴关系”。

在此期间,中国与东盟关系的快速发展基本掩盖了南海局势的起伏波动,但有关争议仍不时凸显。

一是相关国家启动了新一波的占岛与油气开发行动。进入上世纪90年代,越南又进占5个南沙岛礁,使其实控南沙岛礁总数达到29个。到1994年3月,越南在南沙、西沙海域非法划出的石油招标区块已达120多个,覆盖了南沙、西沙大部海域。马来西亚1999年侵占了榆亚暗沙、簸箕礁,并疯狂开发南沙附近的油气和渔业资源。马在南沙海域钻井数量占东南亚争端国钻井总数的一半以上,而上世纪90年代马执法力量在南沙海域驱赶、抓扣中国渔民渔船的次数也最多。

二是菲律宾在中国的美济礁、黄岩岛和仁爱礁等岛礁进行了多次挑衅行动。

针对中国1994年在美济礁建设渔民避风设施,菲律宾反应激烈,1995年3月底出动海军,把中国在五方礁、仙娥礁、信义礁、半月礁和仁爱礁等南沙岛礁上设立的测量标志炸毁,甚至派出海军巡逻艇,在空军飞机的支援下,突然袭击了停靠在半月礁附近的4艘中国渔船,拘留了船上62名渔民。5月13日,菲律宾军方将争议升级,派船机试图强闯美济礁,与中国附近海域的“渔政34号”船进行了8个多小时的对峙。而中国坚持修建完相关设施。

1997年4月底,菲律宾海军登上黄岩岛,炸毁中国主权碑,插上菲国旗,中国海监船一度与菲律宾军舰形成对峙。此后数年间,菲多次驱逐、逮捕甚至枪击航经黄岩岛海域的中国渔民。

1999年5月9日,菲律宾海军将一艘舷号为57的坦克登陆舰“马德雷山脉”号开入仁爱礁,以船底漏水搁浅需要修理为由停留在礁上,此后一直以定期轮换方式驻守人员,再未离开。中方进行了反复严正的外交交涉。

同年11月3日,菲海军又如法炮制,派出另一艘淘汰军舰,以机舱进水为由在黄岩岛潟湖东南入口处北侧实施坐滩。此次中方不可能再相信菲方谎言,施加了强大外交压力。菲时任总统艾斯特拉达下达命令,菲军方11月29日将坐滩军舰拖回到码头。

在此期间,中国政府着眼于管控、稳定局势,维护中国与东盟关系大局,对菲、越、马等国进行了坚持不懈的外交努力,特别是与菲律宾进行了多轮磋商,推动局势走向缓和。1999年3月,中菲关于在南海建立信任措施工作小组首次会议在马尼拉举行。此后,双方又举行多次磋商,同意保持克制,不采取可能导致事态扩大化的行动。

东盟高度关注南海局势,也与中国进行了多轮磋商。各方还进行过专题1.5轨闭门对话,就领土争议和海域划界进行深入探讨,中国大陆和台湾都参加,其中一个重要共识就是,南沙争议错综复杂,解决难度大,但应该坚持和平谈判解决,中方提出的“搁置争议”是最可行的选择;并且认识到,在岛礁领土主权争议解决之前,海域划界难以推进,保持模糊是明智的选择,同时应该鼓励推进“共同开发”。

这些讨论为日后中国与东盟寻求共识提供了基础。1998年东盟峰会通过了旨在推进东盟一体化的“河内行动计划”,其中提出要“推动在争端当事方之间建立‘南海地区行为准则’”。(注8)出于增信释疑和睦邻友好的考虑,中方原则上同意与东盟就“行为准则”进行磋商。(注9)

2000年3月15日,中国与东盟在泰国举行非正式磋商,交换了各自起草的“准则”文本。由于各方在约束效力方面有较大分歧,中越对涉及范围也争执不下,“准则”的制订并不顺利,后来的数次磋商均未取得明显进展。

2002年7月,在文莱斯里巴加湾市第35届东盟外长会上,马来西亚为了打破僵局,提议以一个妥协、非约束性的“宣言”取代“准则”,得到东盟外长会接纳,会后发表的联合声明表示,东盟将与中国保持密切合作,为达成“宣言”而努力。(注10)此后数月间,中国与东盟进行了密集的沟通和协商,达成了《南海各方行为宣言》(DOC)。是年11月4日,由时任中国副外长王毅与东盟十国外长在柬埔寨金边第八届东盟峰会期间共同签署。

《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)共有十条内容,主要是确认促进南海地区和平、友好与和谐的环境,承诺根据公认的国际法原则,包括1982年《联合国海洋法公约》,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决领土和管辖权争议,而不诉诸武力或以武力相威胁;承诺在南海的航行及飞越自由;承诺保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动,包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然构造上采取居住的行动,并以建设性的方式处理分歧;同意在各方协商一致的基础上,朝最终达成制定南海行为准则的目标而努力。(注11)各方磋商《宣言》的焦点是南沙岛礁归属争议,主要是着眼于防止岛礁争议失控,防止新的占岛、控岛行为。

值得注意的是,各方在《宣言》临近签署时在争议地区称谓问题上出现困难。东盟多数国家习惯使用英文“SPRATLY ISLANDS”(“斯普拉特利群岛”)指代南沙群岛,但不反对中方自行使用中文“南沙群岛”和英文“NANSHA ISLANDS”。

越南坚持使用“黄沙、长沙群岛”(即中国西沙、南沙群岛)称谓,而中国从未承认西沙群岛存在争议,《宣言》讨论也不涉及西沙群岛,中方不能接受越方无理要求。

但在各方持久僵持不下的情况下,为了顾全大局,中方同意在《宣言》中使用了“南海各方”“南海的航行及飞越自由”“南海行为准则”等笼统表述,对于岛礁争端也只是泛泛表述为“不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然构造上采取居住的行动”,没有具体到南沙群岛。

《宣言》为南沙争议降温和地区稳定做出重要贡献。但“宣言”涵盖范围称谓上的模糊化处理为南沙争议泛化为南海争议埋下伏笔,在后来的年月里,“岛争”与“海争”的概念更加混淆,在其他因素的推动之下,局部的南沙岛礁和附近海域划界之争存在进一步向全面的南海争议扩展的风险。

冷战结束初期,美国在南海的政策是不对各方领土要求的合法性做出判断,只是强调用和平手段解决领土纠纷,同时关注南海的航行自由。在当时的全球安全格局中,由于中美关系的改善和台海两岸关系的缓和,亚洲不构成美国关注重点。南沙偶然发生的争端也没有改变美国在主权问题上不选边的立场,美方强调的是各方以和平手段解决领土争端。(注12)

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责任编辑:半夏 关键词: 傅莹 南海 中美关系 《国家利益》 南海问题


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