国地税合并的来龙去脉

税法观察   2018-06-04 10:34  

一、24年前,国、地税分家源起中央和地方的“财政争夺”

20世纪7、80年代,我国农村承包改革取得了很大成功。于是,很多人主张城市也要搞承包。不仅企业要承包,中央和地方之间也要搞承包。

加上为了调动企业和地方的积极性,这种意见逐渐成为主流意见。于是,我国财政体制出现了“包干制”。企业跟政府签承包合同,约定交多少税。地方跟中央搞承包,每年向中央缴纳定额的财政税收。

“包干制”实行一段时间后,渐渐出现部分地方采用减免企业税收的方式,截留经济发展成果的现象。导致财政收入占国民生产总值的比重、中央财政占整体财政收入的比重“双下降”,中央资金匮乏。

为了缓解这一局面,1994年国家实行分税制改革。分税制改革主张设立中央和地方两套税务机构。中央政府设立国家税务总局,是国务院主管税收工作的直属机构。省及省以下税务机构分设为国家税务局和地方税务局两个系统。这就使中央和地方政府各自保持稳定的税基,防止互相交叉和侵蚀,改变了中央向地方要钱的被动局面。 

二、“合作不合并”——改革前的磨合

国、地税分家的这些年,在实践中出现很多问题,如征管效率低、执法口径不一、国地税争夺税源等等。加上“营改增”逐步展开,地税的工作任务大量减少,国税的工作任务大量增加,国、地税合并的呼声越来越高。

但在当时,之所以不合并,考虑的因素有很多,如未来的地方税体系建设可能需要地税局,再比如打破已经形成的利益格局障碍重重等。然而,国、地税联合办税的需求客观摆在眼前。

2015年底,中办、国办联合下发了《深化国税、地税征管体制改革方案》,明确国地税“合作不合并”,当时改革的第一大任务为“理顺征管职责划分”,明确中央税由国税部门征收,地方税由地税部门征收,共享税按税种属性和方便征管原则确定。当时还提出,按照有利于降低征收成本和方便纳税的原则,国税、地税部门可互相委托代征有关税收。同时提出推进涉税信息共享、拓展跨部门税收合作

三、  “合并”的呼声越来越高

近年来,“合并”得到越来越多人的支持。支持理由包括:

1、实行两套税务机构的理由已不存在

分设两套税务机构,最主要的目的是为了改变中央和地方收入混同,中央收入得不到保障的状况。随着电子办税以及税务信息技术的发展,现在完全可以实现税收收入不混同,导致当初不得不实行分税制的制约已经消失。社会的发展为国、地税合并扫清了障碍。

2、合并适应“大部制改革”的客观形势

我国正在推行的大部制改革,即为推进政府事务综合管理与协调,按政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围,把多种内容有联系的事务交由一个部管辖,从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本。而国、地税合并正适应了我国“大部制改革”的客观形势。

3、分设两套机构增加纳税人办税成本

对纳税人而言,分税制最直接的弊端在于办税不够便利。纳税人办税需要同时操作两套系统,往返两个部门,降低了纳税人的办事效率,增加了纳税遵从成本。

4、分设两套机构增加税收征管成本

两套机构在人员配置、办公设备、办公场地、信息化建设等方面都需要投入双倍的成本。不仅如此,面对国、地税需要协调的事项时,还要付出额外的沟通成本。如果沟通不畅,将影响征管效果,进一步增加征管成本。

5、分设两套机构导致一些有损税法权威的现象

从实践情况看,分设两套机构存在国、地税对同一问题或事实在税法上认定不一的情况。两个税务机构各自按照自己的理解进行税收征管,造成执法口径不一,损害了税法的权威。还有些情况下,两套机构争抢税源,造成纳税人重复纳税,严重损害纳税人的合法权益。

6、合并有利于推进税收法治

综合来看,国、地税合并不仅减轻了纳税人的办税负担,减少了税收征管成本,提高治税效率,也有利于统一管理,强化税收的法治属性,有利于提升税收治理能力,推进我国的税收法治建设。

7、上海的成功经验表明合并具有现实可行性

上海市税务局挂国、地税两块牌子,实为一套人马。这一成功经验为国、地税合并的可行性提供了可靠现实论证。

8、目前是合并的最佳时机

我国实行“营改增”之后,地税部门征管的一大税种营业税取消,地税部门职能减少,国税部门征管压力增大。另外,为了保证营改增政策的顺利过渡,部分国、地税部门实行合署办公、统一纳税。国、地税对合并都有内在需要,加上双方的合作空前密切,这为合并提供了最佳契机。

四、国、地税合并是历史的选择

2018年3月13日,新的国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。方案提出,改革国税地税征管体制,将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国务委员王勇在做方案说明时指出,国税地税机构合并后,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。

国家税务总局局长王军在人民大会堂“部长通道”上说,税务机构改革的方案,是一项利民、利税、利企、利国的好方案,税务部门坚决拥护,完全赞同。全国人大审议通过后,税务部门将在党中央、国务院坚强领导下,在各级地方党委政府及有关部门的支持下,勇于担当,精准操作,确保改革积极平稳扎实如期落地,努力做到事合、人合、力合、心合,建设一支让党放心、让人民群众满意的税务铁军。

经过多年的倡导,国、地税合并成为历史的选择。

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